Thực hiện Nghị quyết số 437/NQ-UBTVQH ngày 21-10-2017 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ đã chỉ đạo tổng kết việc triển khai thực hiện các mô hình đầu tư theo hình thức công - tư (PPP), trong đó có hình thức hợp đồng BOT (xây dựng - kinh doanh - chuyển giao), để đánh giá những mặt được và những hạn chế, bất cập, từ đó đề ra các giải pháp khắc phục hữu hiệu và báo cáo Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội.
Kiểm toán trước khi thanh toán
Đến nay, về cơ bản, các dự án BOT đã khai thác và thu phí ổn định; tuy nhiên, do khó khăn về nguồn lực và một số nguyên nhân khách quan nên có 8 dự án BOT còn tồn tại, bất cập chưa được xử lý.
Theo Thứ trưởng Bộ Giao thông Vận tải (GTVT) Nguyễn Danh Huy, để giải quyết những khó khăn tồn đọng lâu năm, Bộ GTVT đề xuất Chính phủ giải pháp tháo gỡ cho 8 dự án BOT theo 3 nhóm. Nhóm thứ nhất, là sửa đổi hợp đồng, bổ sung vốn ngân sách để hỗ trợ 2 dự án có doanh thu sụt giảm không có khả năng phục hồi với tổng nhu cầu vốn cần bố trí là 1.557 tỉ đồng. Cụ thể, Bộ GTVT đề xuất bổ sung 522 tỉ đồng cho dự án BOT xây dựng cầu Việt Trì - Ba Vì (cầu Văn Lang). Dự án này có tổng mức đầu tư đã được kiểm toán, quyết toán là 1.088 tỉ đồng. Với dự án BOT đầu tư xây dựng cầu Thái Hà vượt sông Hồng (đường nối tỉnh Thái Bình, Hà Nam với cao tốc Cầu Giẽ - Ninh Bình), Bộ GTVT đề xuất bổ sung 1.024 tỉ đồng để hỗ trợ, thời gian hoàn vốn khoảng 25 năm.
Nhóm thứ hai mà Bộ GTVT đề xuất là điều chỉnh cơ chế hỗ trợ của nhà nước. Giải pháp này áp dụng đối với dự án BOT xây dựng hầm đường bộ qua Đèo Cả. Bộ GTVT đề xuất bố trí khoảng 2.280 tỉ đồng từ nguồn thu phí trên đường Hồ Chí Minh đoạn La Sơn - Túy Loan sang hỗ trợ dự án. Dự kiến thời gian thu phí hoàn vốn khoảng 28 năm 4 tháng. Tuyến cao tốc La Sơn - Túy Loan sẽ nghiên cứu phương án thu phí nộp ngân sách.
Dự án BOT nâng cấp, cải tạo Quốc lộ 91, TP Cần Thơ Ảnh: CA LINH
Nhóm thứ ba, là chấm dứt hợp đồng trước thời hạn đối với 5 dự án: BOT nâng cấp, cải tạo Quốc lộ 91, TP Cần Thơ (không được thu phí tại trạm T2); dự án BOT xây dựng tuyến đường Thái Nguyên - Chợ Mới và cải tạo, nâng cấp Quốc lộ 3 đoạn Km75 - Km100 (không được thu phí tại trạm Quốc lộ 3); dự án BOT nâng cấp, mở rộng đường Hồ Chí Minh đoạn Km1738+148 - Km1763+610 (tỉnh Đắk Lắk); dự án BOT xây dựng cầu đường sắt Bình Lợi và cải tạo luồng sông Sài Gòn; dự án đường vành đai phía Tây TP Thanh Hóa đoạn Km0 - Km6. Với những dự án này, Bộ GTVT đề xuất Chính phủ bố trí hơn 6.810 tỉ đồng để chấm dứt hợp đồng trước thời hạn.
Như vậy, theo Bộ GTVT, nhu cầu vốn nhà nước cần bố trí để xử lý 8 dự án BOT nêu trên khoảng 10.650 tỉ đồng. Mức vốn nhà nước thực tế thanh toán cuối cùng sẽ được đàm phán với nhà đầu tư, ngân hàng cung cấp tín dụng về mức chia sẻ của các bên khi thực hiện giải pháp và phải được kiểm toán trước khi thanh toán.
Về nguồn vốn, Bộ GTVT kiến nghị sử dụng nguồn vốn tăng thu, tiết kiệm chi ngân sách trung ương năm 2023. Trường hợp không thể cân đối đủ thì báo cáo Quốc hội cho phép sử dụng nguồn vốn dự phòng đầu tư công trung hạn để xử lý.
Các bên tham gia phải cùng chung trách nhiệm
TS Nguyễn Hữu Đức, chuyên gia giao thông, cho rằng khi dự án BOT gặp khó khăn khách quan, giải pháp đưa ra thường là các bên tham gia dự án gồm nhà nước, nhà đầu tư và ngân hàng phải chia sẻ rủi ro.
Tuy nhiên, ngân hàng không ký hợp đồng với nhà nước mà đứng sau nhà đầu tư, nên chỉ còn lại nhà nước và nhà đầu tư tham gia thực hiện dự án.
Theo ông Đức, những khó khăn của các dự án BOT đang được đề xuất gỡ vướng có trách nhiệm của cơ quan quản lý, chẳng hạn như việc điều chỉnh quy hoạch. Ví dụ như trên 5 km sông Hồng, đoạn chảy qua các tỉnh Hà Nam, Hưng Yên và Thái Bình, cơ quan chức năng đã phê duyệt đầu tư dự án BOT cầu Thái Hà nhưng tiếp tục phê duyệt đầu tư cầu Hưng Hà bằng vốn vay ODA dẫn tới người dân lựa chọn lưu thông miễn phí trên cầu Hưng Hà chứ không bỏ tiền đi qua cầu BOT Thái Hà. Do đó, nhà nước nên tìm giải pháp để các nhà đầu tư đỡ thiệt thòi. Ngoài giải pháp mua lại dự án như đề xuất của Bộ GTVT, có thể áp dụng giải pháp kéo dài thời gian thu phí, đồng thời có thể giảm thuế, ưu đãi tín dụng hay sử dụng công cụ tài chính khác.
Còn theo đại biểu Quốc hội Lê Thanh Vân, mục đích của việc xử lý những bất cập tại các dự án BOT giao thông nêu trên nhằm bảo đảm giao thông thuận lợi cho người dân; bảo đảm sự công bằng trong hợp tác PPP, trong đó có lợi ích chính đáng của nhà đầu tư, tránh nguy cơ vỡ nợ và phá sản doanh nghiệp, tạo niềm tin cho doanh nghiệp tiếp tục thực hiện các dự án theo phương thức PPP vốn rất cần thiết hiện nay.
Tuy nhiên, ông Vân đề nghị cần đánh giá kỹ nguyên nhân dẫn đến các vướng mắc, bất cập của từng dự án mà Bộ GTVT đề xuất, bởi đây là các dự án thực hiện theo hình thức PPP, do vậy khi xem xét giải quyết cần phải xem những hạn chế của từng dự án là do đâu, trách nhiệm của bên nào. "Nếu những tồn tại do nhà đầu tư gây ra thì họ phải chịu trách nhiệm. Trái lại, nếu tồn tại đến từ phía các cơ quan nhà nước thì nhà nước phải có trách nhiệm xử lý" - đại biểu Quốc hội Lê Thanh Vân phân tích.
Ông Vân cho rằng đầu tiên cần xem xét kỹ các dự án BOT có thực hiện đúng các cam kết trong hợp đồng đã ký hay không, có đúng chủ trương, quy định của pháp luật và Bộ GTVT đã thực hiện đúng các cam kết với Chính phủ, Quốc hội không. Tiếp đó, xem xét việc trước khi cấp tín dụng, các ngân hàng cũng đã thẩm định, đánh giá tính khả thi của dự án, do vậy các ngân hàng cũng cần có trách nhiệm chung tay xử lý các vướng mắc, bất cập cho các dự án BOT này.
Khó khăn ở các dự án đầu tư trước năm 2015
Theo số liệu tổng hợp của Bộ GTVT, trước thời điểm Luật PPP có hiệu lực, cả nước đã huy động 318.857 tỉ đồng để đầu tư 140 dự án theo loại hợp đồng BOT, trong đó Bộ GTVT là cơ quan có thẩm quyền 66 dự án/207.991 tỉ đồng, địa phương là cơ quan có thẩm quyền 74 dự án/110.866 tỉ đồng.
Trong tổng số 140 dự án BOT triển khai trước thời điểm Luật PPP ban hành, có 50 dự án triển khai giai đoạn trước năm 2010, 63 dự án triển khai giai đoạn 2011-2015 và 27 dự án triển khai giai đoạn sau năm 2016. Về cơ bản, khó khăn, vướng mắc hiện nay tập trung chủ yếu tại các dự án triển khai giai đoạn trước năm 2015. Sau khi Luật PPP có hiệu lực, Bộ GTVT và các địa phương đang tiếp tục chuẩn bị đầu tư 15 dự án đường bộ cao tốc theo hình thức BOT, sơ bộ tổng mức đầu tư khoảng 388.036 tỉ đồng.
Đã xác định cụ thể trách nhiệm liên quan
Nói về trách nhiệm của những tồn tại, bất cập, Bộ GTVT cho rằng những kết quả thanh tra, kiểm toán của các cơ quan chức năng và kết quả giám sát của Ủy ban Kiểm tra Trung ương, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, các cơ quan đã xem xét, xác định cụ thể về trách nhiệm của các tập thể và cá nhân liên quan.
Theo đó, một số cơ quan xây dựng pháp luật có trách nhiệm trong việc chưa kịp thời tổng kết, sửa đổi, hướng dẫn kịp thời các văn bản quy phạm pháp luật điều chỉnh hình thức BOT, đặc biệt là chính sách phí, cơ chế chia sẻ rủi ro, cơ chế tham vấn đối tượng tác động... Các đơn vị tư vấn và ban quản lý dự án chịu trách nhiệm chính về việc chưa đánh giá hết các bất cập về vị trí đặt trạm thu phí, về tính chính xác của kết quả dự báo nhu cầu vận tải. Nhà đầu tư, tổ chức tín dụng có trách nhiệm khi chưa nghiên cứu, phân tích, đánh giá đầy đủ rủi ro của dự án BOT.
"Bộ GTVT và các địa phương có trách nhiệm đối với các tồn tại khi chuẩn bị dự án chưa đánh giá toàn diện các bất cập về vị trí đặt trạm thu phí; chưa lường hết được những tác động đối với người dân, người sử dụng dịch vụ; chưa kịp thời tổng kết, đánh giá để rút kinh nghiệm trong việc triển khai các dự án BOT" - Bộ GTVT nêu.