Nhưng thực ra không có gì đáng ngạc nhiên cả. Từ năm 1992, khi nỗ lực toàn cầu đáng kể đầu tiên được thực hiện nhằm kiểm soát biến đổi khí hậu, Quốc hội Mỹ đã tỏ ra không sẵn sàng gắn kết vào bất kỳ thỏa thuận ràng buộc nào có thể gây bất lợi cho Mỹ.
Tổng thống Mỹ Barack Obama tại hội thảo biến đổi khí hậu Paris 2015.
Cựu tổng thống Barack Obama đã đưa vấn đề chống biến đổi khí hậu thành một trong những di sản chủ yếu của mình bằng sự gắn kết Mỹ với Hiệp định Paris, trong khi có rất nhiều khả năng nỗ lực của ông sẽ thất bại.
Obama đã tiếp cận chính trị theo cách chưa từng thấy để bảo vệ Hiệp định Paris, trong khi về lý thuyết ông cần phải theo đuổi giải pháp tuân theo các quy trình, nguyên tắc của Quốc hội và luật pháp Mỹ.
Những hành động của Obama tạo tiền đề cho phép người kế nhiệm Donald Trump, với cam kết tranh cử là sẽ hủy bỏ thỏa thuận quốc tế về vấn đề khí hậu này, đảo ngược một cách dễ dàng Hiệp định Paris.
Chưa bàn đến các vấn đề về biến đổi khí hậu, chỉ riêng phân tích về nguyên nhân dẫn đến việc rút khỏi Hiệp định cũng sẽ dấy lên tình trạng tranh luận dai dẳng, hoặc tệ hơn là bế tắc ở Quốc hội và chính quyền tổng thống.
Ông Obama đã áp dụng cách tiếp cận sai lầm tương tự đối với một số vấn đề mang tính di sản khác liên quan đến nhập cư và thỏa thuận hạt nhân Iran, những vấn đề nhiều khả năng cũng bị Tổng thống Trump đảo ngược.
Năm 1992, nhiều quốc gia chung tay phát triển một "khuôn khổ" dưới sự bảo trợ của Liên hợp quốc (LHQ) về chống biến đổi khí hậu. Đại diện cho Mỹ ký kết thỏa thuận khi đó là Tổng thống George H.W. Bush (Bush "cha").
Tổng thống Mỹ George Bush ký hiệp định biến đổi khí hậu của Liên Hợp Quốc tháng 6/1992. Ảnh: Getty
Trong hệ thống chính trị Mỹ, Thượng viện với 100 thượng nghị sĩ thành viên sẽ phải phê duyệt mọi hiệp ước mà Mỹ tham gia với "đại đa số" từ 66 phiếu.
Tiêu chuẩn này đặt ra rào cản rất lớn để Mỹ gia nhập bất kỳ hiệp ước quốc tế hoặc thực thi bất kỳ hành động lập pháp gây tranh cãi nào. Chưa có đảng phái nào từ thời chính quyền Lyndon Johnson năm 1967 chiếm được 66 ghế hoặc nhiều hơn ở Thượng viện.
Trong quá trình trao đổi với Thượng viện, ông Bush "cha" chỉ ra rằng những điều khoản trong các thỏa thuận tiếp theo, như Nghị định thư Kyoto nổi tiếng (1997), sẽ mang tính ràng buộc với Mỹ.
Điểm nhấn chính trong các thỏa thuận tương lai chủ yếu xoay quanh yêu cầu của Thượng viện, rằng các nước đang phát triển cũng phải bị ràng buộc như Mỹ. Nhưng quan trọng là, đảng Dân chủ chiếm đa số Thượng viện khi đó, trong khi Bush là thành viên Cộng hòa.
Một số nhà ủng hộ vấn đề khí hậu muốn Bush ký "thỏa thuận thực thi" (executive agreement: Bản hiệp định ký kết giữa tổng thống với chính phủ nước khác mà không thông qua Thượng viện) để xúc tiến các thỏa thuận ràng buộc trong tương lai, đồng nghĩa với "qua mặt" rào cản về đa số tại Thượng viện.
Ông Bush cho rằng một thỏa thuận như thế là vi phạm các truyền thống của Thượng viện và không phù hợp.
Tổng thống Bill Clinton, thành viên đảng Dân chủ, lên nắm quyền năm 1995 và đặt vấn đề biến đổi khí hậu là ưu tiên hàng đầu. Trong giai đoạn này, LHQ đang làm việc về Nghị định thư Kyoto, trong đó ràng buộc các nước phát triển về những mục tiêu và các mốc thời gian liên quan đến biến đổi khí hậu.
Đảng Dân chủ mất quyền kiểm soát Thượng viện vào tay phe Cộng hòa khi ông Clinton thắng cử.
Năm 1997, trong khi Nghị định thư Kyoto được chờ đợi thì Thượng viện Mỹ ra nghị quyết tuyên bố thẳng thừng rằng họ sẽ không chấp thuận nó, trừ khi các nước đang phát triển cũng bị ràng buộc với các mục tiêu và khung thời gian. Nghị quyết được thông qua với 95 phiếu thuận và 0 phiếu chống.
Năm 1998, Phó tổng thống Al Gore đại diện cho Mỹ "ký tượng trưng" Nghị định thư Kyoto
Clinton hoàn toàn "bó tay" và cả Thượng viện đã chặn đứng nỗ lực của ông. Năm 1998, Phó tổng thống Al Gore, người ủng hộ mạnh mẽ về vấn đề khí hậu và là chủ nhân giải Nobel, đại diện cho Mỹ "ký tượng trưng" Nghị định thư Kyoto, dù điều này là vô nghĩa khi không có đa số phiếu thuận ở Thượng viện.
George W. Bush (Bush "con"), đảng viên Cộng hòa, thắng cử năm 2000 và lên nắm quyền năm 2001, cũng rất quan tâm đến vấn đề biến đổi khí hậu.
Thượng viện, dù được kiểm soát bởi đảng Cộng hòa, vẫn tuyên bố rõ ràng rằng họ sẽ không đạt được số phiếu cần có để thông qua việc gia nhập Kyoto. Vì vậy, ông Bush "con" không bao giờ đưa hiệp ước này ra Quốc hội.
Cũng trong thời gian này, Vụ khảo cứu Quốc hội (CRS), một cơ quan nghiên cứu trong Quốc hội của cả hai đảng, ra kết luận vào năm 2002 rằng các thỏa thuận về môi trường chính là những hiệp ước quốc tế, và do đó phải được Thượng viện phê chuẩn để hợp pháp hóa.
Các chính quyền trước đây ở Mỹ đều quan tâm đến việc tham gia vào những thỏa thuận chống biến đổi khí hậu, nhưng bị bế tắc bởi quy định về đa số phiếu Thượng viện, được ghi rõ trong hiến pháp Mỹ. Tổng thống Barack Obama (nhiệm kỳ 2009-2017) cũng phải đối mặt với những rào cản tương tự.
Cơ hội tiếp theo để Mỹ gia nhập một hiệp ước về khí hậu sau thời Bush "con" là Thỏa thuận Copenhagen năm 2009. Nhưng thỏa thuận này đổ vỡ bởi không được các thành viên LHQ chấp thuận. Ông Obama sau đó quyết định gắn kết Mỹ với vai trò tiên phong trong chống biến đổi khí hậu.
Trong suốt nhiệm kỳ đầu, ông Obama liên tục thất vọng bởi tình trạng bế tắc tại Quốc hội.
Obama không làm được nhiều trong 4 năm nhiệm kỳ đầu tiên. Nghị định thư Kyoto "chết" từ năm 2012. Phần lớn nỗ lực của Obama tập trung để thông qua đạo luật về bảo hiểm y tế và khắc phục hậu quả cuộc khủng hoảng tài chính 2008 để lại cho Mỹ.
Trong suốt nhiệm kỳ đầu, Obama liên tục thất vọng bởi tình trạng bế tắc tại Quốc hội. Phe Cộng hòa kiểm soát Hạ viện trong phần lớn nhiệm kỳ của ông, và dù đảng Dân chủ nắm Thượng viện thì đảng Cộng hòa vẫn tìm ra cách chặn đường Obama trong mọi tình huống. Quốc hội Mỹ dưới thời Obama được cho là có hiệu suất làm việc kém nhất trong lịch sử.
Tới nhiệm kỳ thứ hai, Obama quyết định phá thế bế tắc bằng cách "vượt mặt" Quốc hội. Ông thường xuyên ban hành các lệnh hành pháp và các quy định mà ông tin rằng không cần Quốc hội chấp thuận.
Obama nổi tiếng với câu nói "Tôi có một cây bút và một chiếc điện thoại", hàm ý rằng ông sẽ hành động đơn phương.
Trong quá trình chuẩn bị cho Hiệp định Paris, ông Obama chỉ đạo Cơ quan bảo vệ môi trường Mỹ (EPA) xây dựng một bộ tiêu chuẩn cho các nhà máy nhiệt điện sử dụng nhiên liệu than. Bộ tiêu chuẩn sẽ ảnh hưởng gần như toàn bộ các nhà máy điện trong nước và chặn bất kỳ nhà máy mới nào đi vào hoạt động.
Nhà máy nhiệt điện sử dụng nhiên liệu than ở Mỹ.
Điều này cho phép Obama đạt mục tiêu và thời hạn về giảm phát thải cho Hiệp định Paris mà không cần Quốc hội phê duyệt. Kế hoạch Năng lượng sạch (CPP) chính thức có hiệu lực từ năm 2015.
Ông Obama hiểu rằng Hiệp định Paris sẽ không thể được phê chuẩn bởi Thượng viện do phe Cộng hòa nắm giữ. Vì vậy ông quyết định "phá cách" so với các tiền nhiệm và ký "thỏa thuận thực thi" vào năm 2016.
Theo nhiều báo lớn ở Mỹ, như tờ The Hill, Obama biết rõ thỏa thuận Paris không thể vận hành tốt nếu Mỹ không tham gia. Cho nên ông, cùng Ngoại trưởng John Kerry, đã làm việc với LHQ cùng Liên minh châu Âu (EU) để khiến các mục tiêu và thời gian giảm khí thải trở nên linh hoạt hơn; và quan trọng nhất là giúp Thỏa thuận được diễn giải giống như một "thỏa thuận" hơn là một hiệp ước.
Nhưng trớ trêu thay, EU lại xem "thỏa thuận" này là hiệp ước khi họ đưa ra cho 28 thành viên khối xét duyệt.
Hiển nhiên, không bí mật nào giữ kín được ở Washington, vậy là phe phản đối thỏa thuận khí hậu nổi giận. Và ông Trump nằm trong số đó.
Một lần nữa, những vấn đề về sự tham gia của các nước đang phát triển, và Trung Quốc, lại trở thành mối bận tâm.
Obama rời cương vị vào tháng 1/2017, tin rằng di sản về khí hậu của mình sẽ được bảo toàn.
Di sản về vấn đề khí hậu của Obama đã trở nên "tơi tả" chỉ trong vòng 4 tháng đầu nhiệm kỳ ông Trump, khi tổng thống bắt đầu "giáng búa". Tờ Washington Post nói Trump đã biến cây bút và chiếc điện thoại của Obama thành "cây bút và cái loa".
Tòa án tối cao Mỹ vào tháng 2/2016 đã làm suy yếu Kế hoạch Năng lượng sạch của Obama khi nhận thấy tổng thống có thể áp đặt các tiêu chuẩn tương tự của EPA lên nhiều bang. Kế hoạch hiện đã bị đình chỉ.
Trong khi đó, ông Trump đã tước đi 1/3 ngân sách cấp cho EPA trong bản đề xuất ngân sách năm tài chính 2018. Thêm vào đó, ông ký lệnh hành pháp mở đường cho việc dẹp bỏ Kế hoạch nói trên, đồng thời ban hành các sắc lệnh khác để hồi sinh ngành công nghiệp than mà ông Obama đã cố "dìm xuống".
Hồi tuần trước, tổng thống Trump đã ký sắc lệnh hành pháp rút Mỹ khỏi Hiệp định Paris về chống biến đổi khí hậu. Ông cũng rút lại cam kết mà Obama đưa ra về việc tài trợ nhiều tỉ USD cho các nước đang phát triển để kiểm soát biến đổi khí hậu. Trước khi rời nhiệm sở, chính quyền Obama đã chi 1 tỉ USD phục vụ mục đích này.
Tổng thống Mỹ Donald Trump tuyên bố rút Mỹ khỏi hiệp định chống biến đổi khí hậu Paris.
Ngay cả khi Trump không làm như vậy, ông vẫn có thể phá vỡ thỏa thuận Paris bằng cách hạ thấp các mục tiêu và khung thời gian, hoặc chỉ cần tuyên bố Thỏa thuận trên thực ra là một Hiệp ước và gửi lên Thượng viện để bỏ phiếu, nơi thỏa thuận chắc chắn sẽ "chết".
Cuối cùng, di sản về khí hậu của Obama chỉ tồn tại được 9 tháng, nhưng trong thời gian đó nó không thu về được kết quả gì.
Những người không học về hệ thống quản trị của Mỹ chắc hẳn sẽ kinh ngạc bởi tất cả những điều kể trên. Nhưng điều này không lạ. Hệ thống của Mỹ được thiết kế để vận hành đúng như vậy, và trong trường hợp về vấn đề khí hậu, 5 đời tổng thống đã chứng minh điều đó.
Tình trạng bế tắc và vô hiệu hóa được tiến hành có chủ đích, bởi nó thúc đẩy các lãnh đạo chính trị phải phát triển nhận thức chung rộng rãi và hợp tác với nhau, trước khi xúc tiến những hành động lớn.
Thỏa thuận Paris sẽ lấy đi của Mỹ hàng tỉ USD, không chỉ bởi ảnh hưởng đến nền kinh tế, mà còn ở số tiền chi cho các nước đang phát triển. Thỏa thuận này có phải là một điều tốt hay không thì còn tùy vào quan điểm của từng người, nhưng cả hệ thống thì đòi hỏi phải đạt được nhận thức chung.
Ông Obama từng nhiều lần lặp lại cảnh báo rằng ông sẽ quyết định đơn phương trong vấn đề khí hậu. Ông tin rằng sức ép dư luận và một ban lãnh đạo Quốc hội yếu ớt sẽ khiến hành động của ông được bất khả xâm phạm. Nhưng ông đã không lường đến Trump.
Nguyên lý mà Obama dùng để diễn giải vấn đề biến đổi khí hậu, nay được chính Trump sử dụng để đảo ngược nó.
Sẽ rất thú vị khi quan sát liệu di sản về nhập cư, về y tế và thỏa thuận hạt nhân Iran của Obama có trụ được trước các pha tấn công của ông Trump hay không.
*Bài viết thể hiện quan điểm riêng của tác giả.