Nhiều người Mỹ chưa bao giờ nhận ra rằng có một cơ chế chính thức để chuyển giao quyền lực của tổng thống, nhưng giờ đây, khái niệm "quyền tổng thống", một cơ chế ít được biết đến của Tu chính án thứ 25 trong Hiến pháp Mỹ, đang thu hút sự chú ý của công luận do những lo ngại sau khi Tổng thống Donald Trump mắc Covid-19 và phải nhập viện trong khoảng 3 ngày (2-5/10 vừa qua).
Lịch sử của thủ tục chuyển giao này là độc đáo và ngắn gọn. Trong những trường hợp thông thường, đây là cơ hội quan trọng để hiểu mức độ quyền lực và tính linh hoạt của nhiệm kỳ tổng thống Mỹ. Tất nhiên, điều thách thức là các thủ tục cho “quyền tổng thống” đã được áp dụng trước đây bởi các tổng thống tự tin vào quyền lực của mình, các nhà lãnh đạo có mối quan hệ tốt và tin cậy với các phó tổng thống và chưa bao giờ rơi vào hoàn cảnh căng thẳng như bây giờ. Với bối cảnh quá gần ngày bầu cử và nguyên nhân gây bệnh của tổng thống đang trở thành một trách nhiệm chính trị.
Ba lần diễn ra quy trình trao chức danh “quyền tổng thống” trước đó đều nhằm đảm bảo một nhiệm kỳ tổng thống suôn sẻ và ổn định. Theo Politico, nếu kịch bản này xảy ra thì nó sẽ là minh chứng cho sự yếu kém của tổng thống. Đó là dấu hiệu cho sự thiếu thận trọng của tổng thống Trump với đại dịch Covid-19 khiến ông không thể hoàn thành nhiệm vụ của người lãnh đạo.
Việc chuyển giao quyền lực của tổng thống cũng chưa bao giờ xảy ra trong một hoàn cảnh cấp bách. Quá trình này thông thường chỉ diễn ra cùng với sự chuẩn bị kĩ lưỡng trong nhiều ngày thậm chí nhiều tuần, ngay trước các thủ tục y tế.
Tất cả những điều này đặt ra câu hỏi thực sự về quy trình chuyển giao "quyền tổng thống" sẽ diễn ra thế nào nếu nó diễn ra ngày nay.
Nếu ông Trump tự nguyện chuyển giao quyền lực cho phó tổng thống Mike Pence trong một khoảng thời gian, ông sẽ tuân theo thủ tục mà các lãnh đạo Nhà Trắng trước đây thường sử dụng để tham khảo cho công việc hàng ngày hơn là sự chuyển giao quyền lực trong dài hạn. Nhiệm kỳ dài nhất của một "quyền tổng thống" chỉ kéo dài có 8 tiếng.
Nhưng đối với tổng thống Trump, ông vẫn thể hiện tinh thần làm việc hăng say để chuyển tải thông điệp rằng ông vẫn khỏe, và có thể không muốn nhượng quyền tổng thống cho ông Pence, ngay cả khi điều này trở nên cần thiết. Nếu phó tổng thống Pence phải nắm quyền mà không có sự đồng ý của ông Trump, điều đó sẽ đặt nước Mỹ đối mặt với một loạt các tình huống phức tạp về Hiến pháp, có thể dẫn đến câu hỏi về định nghĩa chính xác về nội các của Trump, sự liên quan về mặt Hiến pháp của Quyền Bộ trưởng An ninh Nội địa Chad Wolf và thậm chí liệu phó tổng thống Pence có thể tham gia vào các phiên điều trần sắp tới của Thượng viện về việc bổ nhiệm vị trí thẩm phán Tòa án Tối cao của ứng viên Amy Coney Barrett hay không.
Và, nếu sau đó phó tổng thống Pence cũng bị nhiễm Covid-19 thì nước Mỹ sẽ rơi vào tình trạng chưa từng có trong tiền lệ.
Những "quyền tổng thống" trong lịch sử Mỹ
Trong hầu hết hai thế kỷ lập quốc, nước Mỹ đã né tránh và hoàn toàn phớt lờ câu hỏi về việc điều gì sẽ xảy ra nếu tổng thống mắc bệnh kinh niên hoặc mất khả năng lao động. Trong thời kỳ mà tin tức truyền đi chậm chạp và có ít áp lực về thời gian hơn đối với các quyết định của tổng thống, đã có lúc tổng thống điều hành đất nước trong thời gian ngắn mà không tỉnh táo.
Cựu tổng thống Grover Cleveland trải qua hai cuộc phẫu thuật vì bệnh ung thư miệng vào mùa hè năm 1893. Ông trốn trên một chiếc du thuyền và thậm chí không nói với phó tổng thống rằng ông sẽ bị gây mê trước khi phẫu thuật. Trong 18 tháng cuối cùng trong nhiệm kỳ tổng thống của Woodrow Wilson, sau một cơn đột quỵ nghiêm trọng, có vẻ như Đệ nhất phu nhân Edith Wilson đã giữ vai trò là người ra quyết định hàng đầu của quốc gia trong bối cảnh tình hình căng thẳng khi phó tổng thống miễn cưỡng xuất hiện để nhận chức tổng thống trong khi thiếu thủ tục hướng dẫn quy trình này diễn ra thế nào.
Với sự ra đời của vũ khí hạt nhân, kéo theo tổng thống cần hiện diện toàn thời gian, mà Quốc hội Mỹ đã hệ thống hóa một thủ tục trong Tu chính án thứ 25 cho việc chuyển giao quyền lực tổng thống tạm thời hoặc vĩnh viễn sau khi bị bệnh hoặc khuyết tật.
Quy trình chuyển giao quyền lực cho một "quyền tổng thống" được sử dụng lần đầu tiên vào đêm thứ Bảy, ngày 13/7/1985, khi tổng thống Ronald Reagan lúc đó đã chuyển giao quyền lực cho George H.W. Bush (Bush "cha") trong khoảng 8 tiếng khi ông trải qua cuộc phẫu thuật ruột kết để loại bỏ một khối u.
Cựu phó tổng thống Mỹ Dick Cheney từng 2 lần chính thức trở thành "quyền tổng thống Mỹ" (Ảnh: AP Photo/Charles Dharapak)
Cựu phó tổng thống Dick Cheney là một trong hai người duy nhất trong lịch sử Mỹ chính thức giữ chức vụ “quyền tổng thống”, được trao toàn bộ quyền lực của nhiệm kỳ tổng thống trong hơn 4 giờ, trong hai lần tổng thống George W. Bush (Bush "con") gây mê để trải qua các cuộc phẫu thuật vào năm 2002 và 2007.
Vào ngày 29/6/2002, các nhân viên y tế và bác sĩ của tổng thống Richard Tubb đã lên kế hoạch nội soi đường ruột cho tổng thống George W. Bush, và các trợ lý Nhà Trắng quyết định vận dụng Tu chính án thứ 25.
Sáng hôm sau, khi quy trình chuyển giao bắt đầu diễn ra, thư ký nhân viên Nhà Trắng đã chuyển những bức thư gồm hai đoạn giống hệt nhau có chữ ký của Tổng thống Bush tới Chủ tịch Hạ viện Dennis Hastert và Chủ tịch Thượng viện tạm quyền Robert C. Byrd, thông báo ông Bush "không thể thực hiện các quyền hạn và nhiệm vụ Hiến pháp của văn phòng Tổng thống Hợp chúng quốc Hoa Kỳ" và "Phó tổng thống [Dick Cheney] sẽ thực hiện các quyền hạn và nhiệm vụ đó với tư cách Quyền Tổng thống cho đến khi tôi chuyển cho các ngài một văn bản tuyên bố rằng tôi có thể tiếp tục thực hiện các quyền hạn và nhiệm vụ tổng thống".
Sau đó, ông đã gửi một ghi chú ngắn gọn tương tự về việc thu hồi việc chuyển giao quyền lực.
Chánh văn phòng Nhà Trắng Andrew H. Card - người ở bên cạnh tổng thống trong thời gian điều trị tại Trại David - đã biên soạn cẩn thận việc chuyển giao và khôi phục quyền hành của ông Bush. Ông Cheney đã là quyền tổng thống trong 133 phút, từ 7h09 đến 9h24 sáng.
5 năm sau, tại một cuộc hẹn tái khám nội soi, quy trình này được lặp lại. Ông Bush một lần nữa chuyển giao quyền lực trong khoảng thời gian tương tự vào ngày 21/7/2007. Phó tổng thống Cheney giữ chức danh quyền tổng thống trong 125 phút, từ 7h16 đến 9h21 sáng.
Tổng thống Mỹ Donald Trump lên trực thăng Marine One ngày 5/10 để trở về Nhà Trắng, sau khi điều trị tại bệnh viện quân y Walter Reed (Ảnh: AP)
Chính quyền Trump sẽ làm thế nào nếu cần chỉ định "quyền tổng thống"?
Trong khi các nguyên tắc và thủ tục chính xác mà chính quyền Trump sẽ sử dụng để tạm thời chuyển giao quyền lực cho phó tổng thống Mike Pence vẫn chưa được công bố, hai học giả của Trường Luật Fordham, John Rogan và Roy E. Brownell II, trong những năm gần đây đã có thể truy cập và công bố một bản sao của tập tài liệu đặc biệt 208 trang về “Kế hoạch Dự phòng - Cái chết hoặc tình trạng khuyết tật của Tổng thống” do chính quyền Bill Clinton chuẩn bị (gọi tắt quy trình Clinton). Tài liệu này so với các thủ tục pháp lý hiện tại tương tự như nhau.
"Nếu có thể, các bức thư nên được đánh máy bằng thiết bị văn phòng của Nhà Trắng. Tuy nhiên, nếu hoàn cảnh không cho phép, các lá thư có thể được viết tay trên bất kỳ loại giấy nào," người soạn tài liệu đặc biệt cho chính quyền cựu tổng thống Clinton cho biết. "Các bức thư nên được đích thân Tổng thống ký nếu có thể, như một biểu hiện đáng tin cậy về sự hiểu biết và đồng ý của ông cũng hợp lệ."
Trong những trường hợp như vậy, quá trình chuyển giao quyền lực về mặt pháp lý sẽ diễn ra tại thời điểm các bức thư được gửi đi hoặc ở trong tay nhân viên bưu tá của Nhà Trắng. Phó tổng thống không cần tuyên thệ mới và việc nhận thư của hai lãnh đạo ở Quốc hội thực sự chỉ mang tính chất nghi thức.
Theo các học giả, có thể nếu tình trạng của Trump có diễn biến theo hướng xấu, hoặc ông được yêu cầu gây mê cho phẫu thuật trong một khoảng thời gian giới hạn, người đứng đầu Nhà Trắng sẽ làm theo cách thức của của những người tiền nhiệm Bush và Reagan. Đó là gửi thư cho Chủ tịch Hạ viện Nancy Pelosi và Thượng nghị sĩ Chuck Grassley để tuyên bố chuyển giao quyền lực và đưa phó tổng thống Pence tạm thời trở thành quyền tổng thống. Các quy trình đều đã có sẵn và áp dụng dễ dàng nếu có sự hợp tác ông Trump với ông Pence. Việc này có thể sẽ không tạo ra ảnh hưởng nào đáng chú ý đối với chính phủ Mỹ, ngay cả khi quá trình chuyển giao kéo dài trong vài ngày.
Gần đây nhất, theo cuốn sách mới của nhà báo Michael Schmidt từ New York Times, phó tổng thống Mike Pence được cho là đã sẵn sàng đảm nhận các quyền lực của tổng thống sau chuyến viếng thăm bất ngờ của ông Trump tới Bệnh viện quân y Walter Reed vào tháng 11/2019, ám chỉ rằng các bác sĩ có thể yếu cầu tổng thống thực hiện thủ thuật gây mê trong quá trình điều trị. Ông Pence từ chối xác nhận thông tin liên quan.
Ngày 13/7/1985, Phó tổng thống George H. W. Bush trở thành người đầu tiên chính thức được chỉ định làm quyền tổng thống Mỹ (Ảnh: Twitter)
Vì sao việc chuyển giao quyền lực cho "quyền tổng thống" có thể rất khó khăn?
Nhà Trắng cho đến nay đã tuyên bố không triển khai hoạt động gì cho kế hoạch chuyển giao quyền lực tạm thời. Tổng thống Trump và gia đình của ông nhiều lần tweet và đăng video về việc Trump đã làm việc chăm chỉ khi ở viện Walter Reed.
Politico cho hay, điều khiến cho Tu chính án thứ 25 trở nên thú vị, phức tạp và gay cấn hơn, trong trường hợp sức khỏe của ông Trump xấu đi một cách bất ngờ và không có thời gian để chuyển giao quyền lực một cách tự nguyện, hoặc không tự nguyện, là nội dung của Mục 4 của Tu chính án này.
“Mục 4” đề cập tới việc chuyển giao quyền lực tổng thống không tự nguyện là cần thiết nếu tổng thống không đủ năng lực và không thể từ bỏ quyền kiểm soát hoặc trong các tình huống cực đoan hơn là không muốn làm việc này. Theo quy định này, phó tổng thống và đa số lãnh đạo chính phủ có thể ban hành thông báo rằng tổng thống không thể hoàn thành nhiệm vụ của mình, sau đó phó tổng thống ngay lập tức có thể đảm nhận vai trò “quyền tổng thống”.
Đáng chú ý, cách diễn đạt “đa số” được xác định trong nội các chính thức có sự mơ hồ. Liệu đây có phải là những người đứng đầu các bộ trong chính phủ hay bao gồm những người có “cấp bậc nội các”, mà trong các chính phủ gần đây đã bao gồm các nhân vật như đại sứ Mỹ tại Liên hợp quốc và giám đốc của cơ quan tình báo quốc gia. Vì vậy, quy trình Clinton quy định phó tổng thống tập hợp đa số quan chức có cấp bậc trong nội các để tránh bất kỳ sự chống đối nào đối với việc chuyển giao quyền lực hợp pháp.
Tổng thống Trump đã xếp hạng quan chức cho 7 quan chức ngoài các bộ của chính phủ, bao gồm đại diện thương mại Mỹ, Chánh văn phòng Nhà Trắng, giám đốc CIA và người đứng đầu Cơ quan bảo vệ môi trường Mỹ (EPA). Vì vậy, theo đúng quy trình Clinton sẽ cần có thêm 4 "phiếu bầu" trong số đó các quan chức để tuyên bố tổng thống không còn khả năng hoàn thành nhiệm vụ của mình.
Sau khi đảm nhận vai trò "quyền tổng thống" theo Mục 4, phó tổng thống sau đó sẽ tiếp tục nắm quyền cho đến khi tổng thống gửi một lá thư khác cho 2 lãnh đạo trong quốc hội nói rằng ông có thể tiếp tục làm việc như bình thường. Nhưng nội dung dài 200 từ của Mục 4 phác thảo một tiến trình cùng với thời hạn cụ thể, theo đó phó tổng thống và nội các có thể đánh giá về sự phù hợp năng lực của tổng thống để Quốc hội quyết định, với 2/3 phiếu bầu của cả Hạ viện và Thượng viện rằng tổng thống vẫn không đủ khả năng giữ chức vụ tổng thống và do đó cho phép phó tổng thống trở thành quyền tổng thống.
Một phần lý do Mục 4 làm quá trình chuyển giao trở nên khó khăn hơn - đặc biệt là trong thời hiện đại, với tốc độ của tin tức, công nghệ và quy trình ra quyết định toàn cầu - là điều khoản này cho phép phó tổng thống và nội các 4 ngày để chống lại việc duy trì quyền lực của tổng thống, và không rõ khi nào quyền lực của tổng thống được khôi phục — ngay sau khi gửi một lá thư tuyên bố rằng mình đủ khả năng để trở lại chức vụ, hay chỉ sau khi hết thời hạn thử thách 4 ngày kể trên?
Các luật sư của Nhà Trắng trước đây đã lập luận rằng họ tin rằng "quyền tổng thống" sẽ chỉ kết thúc sau thời gian 4 ngày chờ đợi, mặc dù họ đã khuyến nghị rằng một tuyên bố công khai từ phó tổng thống và nội các nói rằng họ sẽ không phản đối việc tổng thống sử dụng quyền lực của mình trong khoảng thời gian đó có thể giúp giảm bớt sự lo lắng hay bất ổn.
Điều này có thể có nghĩa là, trong tình huống bệnh tình của ông Trump có diễn biến bất ngờ, phó tổng thống Pence có thể được bầu làm "quyền tổng thống" trong ít nhất 4 ngày, ngay cả khi Trump nhanh chóng tỉnh lại. Không ai có thể biết được tổng thống và phó tổng thống sẽ thỏa thuận với nhau thế nào — và không có chế tài pháp lý rõ ràng nào để đẩy nhanh quá trình chuyển giao quyền lực trở lại từ phó tổng thống.
Ông Trump nhiều khả năng sẽ không đứng nhìn trước bất kỳ nỗ lực nào nhằm loại bỏ quyền hạn tổng thống mà không được sự đồng ý của ông, và tấm vé tổng thống của đảng Cộng hòa khó có thể bị mang ra để mạo hiểm cho cuộc cạnh tranh quyền lực trong Nhà Trắng, giữa bối cảnh ngay trước cuộc bầu cử và cử tri đặc biệt quan tâm tới cách ứng phó đại dịch Covid-19 của chính phủ. Việc phó tổng thống Pence và ngoại trưởng Mike Pompeo đều có khả năng cạnh tranh suất đề cử tổng thống của đảng Cộng hòa năm 2024 chỉ làm gia tăng thêm rủi ro chính trị tiềm ẩn của bất kỳ hành động nào như vậy.
Trong các kịch bản cực đoan, khi cả tổng thống và phó tổng thống không thể làm nhiệm vụ, thứ tự kế nhiệm là Chủ tịch Hạ viện, Chủ tịch Thượng viện tạm quyền, và sau đó là các bộ trưởng. Khi đó, những nhân vật này sẽ phải tham gia lễ tuyên thệ đặc biệt - không phải tuyên thệ tổng thống - và trở thành “ quyền tổng thống” trong thời gian còn lại của nhiệm kỳ tổng thống.
Mời độc giả theo dõi chúng tôi trên MXH Lotus